结合我国改革开放以来的五次机构改革的有关情况，分析总结我国机构改革的主要经验教训。（南京大学2

在全国各级党政机关和事业单位范围内曾先后进行了五次大规模的机构改革。可以说30多年来差不多每一届政府都以新的一轮机构改革拉开新政府的序幕。尽管每一次改革目标都各有侧重每一次改革成果都会给政府带来新的气象和新的进步。但是与其他改革效果所不同的是每次机构改革的成果很难持久巩固总摆脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环轨迹。二十年的机构改革历程无论是成功的经验还是失败的教训对于我们迈向二十一世纪肩负着全面建设小康社会的历史使命的中国公共行政来说这无疑是一笔巨大的宝贵财富。总结我国机构改革的主要经验教训有： (1)决定机构改革成败的关键是选择好目标定位在我国全面改革开放的历史进程中机构改革始终具有特定的和极其丰富的内涵它既是政治体制改革的重要组成部分又是经济体制改革的重要内容；既涉及到行政管理的方方面面又涉及到党和国家领导体制的相关内容；既有对旧体制弊端的改造又有对新体制新机制的创新。因此历次机构改革的目标都具有多重性和不确定性特征。如1982年机构改革的主要目标是解决经济建设中的领导体制问题但同时又必须考虑领导班子的老化问题。这就要求机构改革同时要解决三个问题： ①为了加强对经济工作的集中领导提高工作效率需要通过精简机构裁减冗员解决多头管理推诿扯皮、职责不清的问题； ②要适应经济建设的需要废除领导职务终身制解决领导班子的新老交替和年轻化问题； ③要针对机关干部知识素质和专业管理水平不适应的状况加强干部的培训工作。这三项任务交织在一起实际上增加了改革的复杂性和艰巨性。从当时的历史条件来看机构改革所面临的问题既有多年积累下来的老问题又有改革开放和经济建设提出的新矛盾；既有我们对改革认识的局限性又有干部对改革的实际承受能力有限的问题。因此这次改革的成效并不明显。从1988年以后的几次机构改革中央逐渐地把机构改革的目标集中在政府职能的战略转变上这无疑是非常正确的战略选择。1987年党的十三大报告对转变职能在机构改革中的地位与作用有了一个规范性的说法即“为了避免重走过去精简一膨胀一再精简一再膨胀的老路这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”1988年3月通过的国务院机构改革方案要求“这次改革的总要求是转变职能下放权力调整内部结构精简人员”。这次改革不是搞简单的撤减、合并而是转变职能按政企分开的原则把直接管理企业的职能转移出去把直接管钱、管物的职能放下去把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。从机构改革的效果来看1993年、1998年和2003年三次机构改革是比较成功的很重要的一个原因是实事求是地确定了改革目标。1993年机构改革是在明确建立社会主义市场经济新体制的条件下进行的按照社会主义市场经济的要求转变政府职能是这次改革成功的关键。按照这样的目标去改革就不再是机构的撤撤并并人员的加加减减而是一种体制的重构。1998年的机构改革仍然坚持了政府职能转变的目标定位但这次的侧重点是以优化政府组织结构为具体目标：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系完善国家公务员制度建设高素质的专业化行政管理干部队伍逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则调整政府组织结构实行精兵简政。2003年明确提出了深化行政管理体制改革的目标就是建立与社会主义市场经济相适应与社会主义民主政治相配套行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制；明确了政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的四项主要职能。这三次改革构成了一个逐步递进、深化配套的渐进模式尽管还没有自觉地形成一个长远的战略规划改革的理论上准备也嫌不足有些方面的条件仍不具备但就总体思路和目标设计是符合经济社会发展与改革开放要求的。 (2)机构改革的难点是理顺公共权力关系政府是一个由若干要素组成的、完整的、开放的体系其外部与社会、经济、文化等各力面存在着错综复杂的关系其内部也同样存在着多种多样的关系。如果说转变职能主要是改革调整行政管理体制与外部社会各方面的关系的话那么理顺关系则主要是改革调整行政管理体制内部各组成要素之间的相互关系。如1993年以后的机构改革都强调了理顺关系、协调运转的重要性明确地把理顺关系和转变职能、精兵简政等一起作为改革的重要内容。 (3)机构改革的永恒主题是推动政府创新政府创新就是探索行政体制和机构改革的新方法、新模式以适应新环境的变化和新任务的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。历次改革都不同程度地推进了政府创新对建立新型的公共行政体制发挥了重要的作用： ①在理论创新上从不断深化认识政府与市场、政府与社会的关系上提出了构建公共服务型政府的新理念； ②在体制创新上它体现为结构和功能上政府创新的主要内容； ③在技术创新上提出了通过改进管理方式推进电子政务来提高行政效率降低行政成本。 (4)概括起来我国五次机构改革的实践积累了五条宝贵的经验： ①坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标把转变政府职能作为行政改革的关键； ②坚持精简、统一、效能的原则把精兵简政和优化政府组织结构作为行政改革的重要任务； ③坚持积极稳妥的方针既审时度势把握时机坚定不移地迈出改革步伐又充分考虑各方面可承受的程度审慎地推进改革； ④坚持机构改革与干部人事制度改革相结合制定配套的政策措施妥善安排分流人员优化干部队伍结构； ⑤坚持统一领导分级负责分步实施从实际出发因地制宜地进行改革。经过30多年的探索和努力一个适应发展社会主义市场经济要求的服务型的公共行政体制正在形成。
在全国各级党政机关和事业单位范围内,曾先后进行了五次大规模的机构改革。可以说,30多年来,差不多每一届政府,都以新的一轮机构改革拉开新政府的序幕。尽管每一次改革目标都各有侧重,每一次改革成果都会给政府带来新的气象和新的进步。但是与其他改革效果所不同的是,每次机构改革的成果很难持久巩固,总摆脱不了“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环轨迹。二十年的机构改革历程,无论是成功的经验,还是失败的教训,对于我们迈向二十一世纪,肩负着全面建设小康社会的历史使命的中国公共行政来说,这无疑是一笔巨大的宝贵财富。总结我国机构改革的主要经验教训有：(1)决定机构改革成败的关键是选择好目标定位在我国全面改革开放的历史进程中,机构改革始终具有特定的和极其丰富的内涵,它既是政治体制改革的重要组成部分,又是经济体制改革的重要内容；既涉及到行政管理的方方面面,又涉及到党和国家领导体制的相关内容；既有对旧体制弊端的改造,又有对新体制新机制的创新。因此,历次机构改革的目标都具有多重性和不确定性特征。如1982年机构改革的主要目标是解决经济建设中的领导体制问题,但同时又必须考虑领导班子的老化问题。这就要求机构改革同时要解决三个问题：①为了加强对经济工作的集中领导,提高工作效率,需要通过精简机构裁减冗员,解决多头管理,推诿扯皮、职责不清的问题；②要适应经济建设的需要,废除领导职务终身制,解决领导班子的新老交替和年轻化问题；③要针对机关干部知识素质和专业管理水平不适应的状况,加强干部的培训工作。这三项任务交织在一起,实际上增加了改革的复杂性和艰巨性。从当时的历史条件来看,机构改革所面临的问题,既有多年积累下来的老问题,又有改革开放和经济建设提出的新矛盾；既有我们对改革认识的局限性,又有干部对改革的实际承受能力有限的问题。因此,这次改革的成效并不明显。从1988年以后的几次机构改革,中央逐渐地把机构改革的目标集中在政府职能的战略转变上,这无疑是非常正确的战略选择。1987年,党的十三大报告对转变职能在机构改革中的地位与作用有了一个规范性的说法,即“为了避免重走过去精简一膨胀一再精简一再膨胀的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”1988年3月通过的国务院机构改革方案,要求“这次改革的总要求是转变职能,下放权力,调整内部结构,精简人员”。这次改革不是搞简单的撤减、合并,而是转变职能,按政企分开的原则,把直接管理企业的职能转移出去,把直接管钱、管物的职能放下去,把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来,使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。从机构改革的效果来看,1993年、1998年和2003年三次机构改革,是比较成功的,很重要的一个原因是实事求是地确定了改革目标。1993年机构改革是在明确建立社会主义市场经济新体制的条件下进行的,按照社会主义市场经济的要求转变政府职能,是这次改革成功的关键。按照这样的目标去改革,就不再是机构的撤撤并并,人员的加加减减,而是一种体制的重构。1998年的机构改革仍然坚持了政府职能转变的目标定位,但这次的侧重点是以优化政府组织结构为具体目标：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政。2003年明确提出了深化行政管理体制改革的目标就是,建立与社会主义市场经济相适应,与社会主义民主政治相配套,行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制；明确了政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的四项主要职能。这三次改革构成了一个逐步递进、深化配套的渐进模式,尽管还没有自觉地形成一个长远的战略规划,改革的理论上准备也嫌不足,有些方面的条件仍不具备,但就总体思路和目标设计是符合经济社会发展与改革开放要求的。(2)机构改革的难点是理顺公共权力关系政府是一个由若干要素组成的、完整的、开放的体系,其外部与社会、经济、文化等各力面存在着错综复杂的关系,其内部也同样存在着多种多样的关系。如果说,转变职能主要是改革调整行政管理体制与外部社会各方面的关系的话,那么,理顺关系则主要是改革调整行政管理体制内部各组成要素之间的相互关系。如1993年以后的机构改革都强调了理顺关系、协调运转的重要性,明确地把理顺关系和转变职能、精兵简政等一起作为改革的重要内容。(3)机构改革的永恒主题是推动政府创新政府创新就是探索行政体制和机构改革的新方法、新模式,以适应新环境的变化和新任务的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新、体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。历次改革都不同程度地推进了政府创新,对建立新型的公共行政体制发挥了重要的作用：①在理论创新上,从不断深化认识政府与市场、政府与社会的关系上,提出了构建公共服务型政府的新理念；②在体制创新上,它体现为结构和功能上政府创新的主要内容；③在技术创新上,提出了通过改进管理方式,推进电子政务来提高行政效率,降低行政成本。(4)概括起来,我国五次机构改革的实践,积累了五条宝贵的经验：①坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标,把转变政府职能作为行政改革的关键；②坚持精简、统一、效能的原则,把精兵简政和优化政府组织结构作为行政改革的重要任务；③坚持积极稳妥的方针,既审时度势,把握时机,坚定不移地迈出改革步伐,又充分考虑各方面可承受的程度,审慎地推进改革；④坚持机构改革与干部人事制度改革相结合,制定配套的政策措施,妥善安排分流人员,优化干部队伍结构；⑤坚持统一领导,分级负责,分步实施,从实际出发,因地制宜地进行改革。经过30多年的探索和努力,一个适应发展社会主义市场经济要求的服务型的公共行政体制正在形成。